调研专刊第五期
政协房山区委员会办公室
2012年12月11日
关于加强土地储备资金风险防控的思考
房山区政协副主席任振秋
实施大规模土地储备开发是促进经济增长，推进城乡一体化发展，改善城市环境面貌的有效措施。房山区紧抓历史机遇，结合区域发展实际，不断创新工作思路，探索出一条具有区域特点的土地储备开发模式，不仅圆满完成了土地储备投资等各项任务，而且保证了土地储备资金的廉洁高效。但是，随着全区土地储备资金大量投入，房地产政策调整频率加快，土地市场风云变化，土地储备资金管理面临新的挑战。通过对我区土地储备资金管理的总结、分析和探讨，探索更加科学的土地储备资金管理模式，对于促进土地储备开发事业蓬勃、健康、有序发展具有重要现实意义。
一、房山区土地储备资金风险防控的主要做法
土地储备资金是土地储备项目正常运行的根本保障，面对巨大的土地储备资金量，房山区始终把资金风险防控摆在突出的位置，采取有效措施，实现了“规模有度，开发有序，还款及时，良性循环”的良好局面。采取的主要做法是：
（一）科学制定计划，保持适度规模，为资金良性循环奠定基础
坚持“以出定增”的原则，制定土地储备开发计划，即每年新增土地储备开发规模与完成土地储备开发规模、供应土地规模三项指标持平，始终保持合理库存。我区每年在施一级开发面积为1500公顷左右，在全市的土地储备开发工作中，实现了储备开发规模较大、资金使用效率较高、还款压力最小的良好局面，土地储备工作成绩与效率排在全市前列。
（二）市场化经营运作，实现收益最大化，为资金良性循环创造条件
2009年千亿投资以来，房山区在实施土地储备开发工作中强化政府为主导，通过市场化运作，极大推进了土地储备开发工作。2009年以来土地一级开发项目共57个，土地总面积约2401.96公顷，项目总投资需约481.55亿元，已累计完成投资约258.94亿元。通过土地储备开发工作，共完成供应经营性用地1187公顷，成交金额约352亿元，其中成本约154亿元，政府土地收益约198亿元，投入产出比达到1:2.29，成本收益率达到128.57%，实现了收益最大化，为助推“一区一城”新房山建设提供了有力资金支撑，促进了社会经济快速发展。目前，房山区库存已完成土地开发面积约400公顷，如能顺利入市成交，将为区财政提供大量资金支持。
（三）加强资金监管，规避使用风险，为资金运行安全提供保障
健全规章制度，强化资金监管。一是由国土分局牵头，联合区财政局、审计局、监察局制定并下发《房山区土地储备开发项目资金管理暂行办法》，规范了土地储备项目资金的使用、审批及监管各个工作环节，明确了各部门职责。二是严格执行市财政部门和人民银行相关规定，规范资金管理，开立资金专户，与银行签订了资金监管协议，做到专款专用，封闭运作，共同对资金使用情况进行监管。三是由房山国土分局、区财政局、区审计局、区监察局组成土地储备开发项目资金监管小组，对土地储备开发资金安全使用实施综合监管。
实行集体决策，保证资金透明。一是成立储备工作领导小组，成员单位包括发改、建设、规划、国土、财政、园林、审计、监察等相关部门，涉及土地储备开发具体事项，如项目实施方案的申报、项目成本的构成、上市地价的审核、国有地收购价格的确定等事项，由储备工作领导成员单位召开专家会共同参与，集体决策。二是主管副区长每周定期召开区新城会，各委办局及有关乡镇主要领导参加，涉及土地储备项目重大事情尤其是每笔资金的拨付使用都须由区新城会审核同意。
强化廉政风险，加强队伍管理。在土地储备工作开展过程中，各单位严格履行工作职责，贯彻预防为主的方针，抓好党员、干部的廉洁从政教育，增强风险防范意识。不断改进和完善各种风险防范措施，围绕廉政建设要求，认真查找风险点，对容易出现问题的风险点制定了有效的防范措施，尚无一人因储备资金出现廉政问题。
二、土地储备资金主要风险点分析
土地储备资金分为筹集、运行、回收等几个阶段，在各个阶段有其自身的特点，这些特点决定其存在一定的风险，土地储备资金主要存在以下特点及风险点。
（一）土地储备资金来源特点决定其抗风险能力差
2009年以来，房山区土地储备已累计融资265.96亿元。其中：市中心投入113.80亿元、银行贷款81.25亿元、区财政支持资金39.37亿元（其中储备基金22.8亿元、财政借款16.57亿元）、企业融资31.54亿元。除储备基金外，其他均为贷款，贷款规模占融资的比重达到91.43%。贷款成为土地储备资金罪主要的来源，资金来源渠道单一，抗风险性差。
（二）土地储备资金运作特点决定其风险系数高
一是土地储备开发项目资金需求规模庞大，项目涉及上亿元甚至几十亿元投资，属于资金密集型行业。二是储备资金使用效率普遍较低，使用较粗放，不能像企业精打细算。三是储备资金的成本高，因在各种融资模式中，银行贷款的融资成本最高。四是土地储备资金自有资金比重大，金融机构要求储备机构自有资金的比重不低于项目总投资的30%。五是储备资金占用的时间较长，储备项目贷款期限一般为2年，而储备项目从开发到完成上市交易的平均周期超过3年，资金回收周期长。上述特点决定土地储备资金的风险系数高。
（三）土地储备资金潜在风险点
一是宏观金融政策的变化，使储备资金贷款来源不稳定。二是土地储备自身运行的原因，如开发规模过大、项目征地拆迁困难、资金监管难度大、行政干预等原因导致土地储备资金风险加大。三是市场环境变化，资金回笼缓慢，使土地储备还款风险加大。
当前我区土地储INE-HEIGHT:28pt">随着2010年4月份以来国家持续的房地产调控政策，土地市场不确定性因素增大，金融政策不断调整，如果不引起足够重视，资金风险后果严重。在当前的形势下，房山区土地储备资金存在以下风险：
（一）融资渠道单一，资金来源风险大
目前，我区土地储备融资主要是银行贷款，渠道单一，抗风险能力差。一是近几年金融政策调整频繁，银行贷款要求严格，贷款难度加大，各银行不允许使用本行贷款资金偿还其他银行的贷款，资金不能统筹使用，项目间不能相互拆借；并严格控制贷款展期、延期，到期贷款必须按时还贷，由总行统一调配放款指标，使借新还旧难度增大。二是我区财政资金紧张，不能补足储备中心自有资金，且抵押物不足，导致融资困难，一旦遇到金融政策收紧，则储备开发资金失去来源，容易造成资金链断裂，项目不能继续投资而停滞。
（二）资金运行效率低，资金成本风险大
一是我区制定的任务指标过高，每年要求完成开发400公顷（约6000亩），按照我区土地储备开发成本约150万元每亩计算，每年需投资90亿元。假设区级投资占需投资的50%，则需区级投资45亿元，要求自有资金不低于30%即13.5亿元。按照土地成交额的10%计提储备基金补充自有资金，则需要土地成交额达135亿元。开发规模明显过大。二是我区征地、拆迁困难的土地储备项目较多，项目推进困难，而银行要求贷款应采用贷款人受托支付方式，贷款需在24小时内全额拨入第三方账户，资金不能统筹使用。容易造成贷款到第三方账户后，不能及时使用，造成资金闲置现象较严重、利用效率低。如青龙湖2-6号地项目和长阳镇稻田站A-E地块项目监管账户资金共计达11亿元。三是行政干预的影响，我区部分项目由于各方面原因导致项目规划调整频繁，项目实施周期被拉长，项目利息负担较重，导致项目成本增加。
（三）资金使用环节多，资金监管风险大
一是审计工作深度不够，需加强审计工作。土地储备资金拨付环节多，目前审计环节主要包括储备中心、乡镇、实施单位，尚未延伸到村集体、被拆迁单位、被拆迁人等，资金拨付过程容易出现漏洞。我区仅有联储项目实行全程审计，但是一直未能形成审计报告，且由于人员不够，非联储项目未能实施全程跟踪审计。二是拆迁资金监管困难，拆迁环节存在漏洞。拆迁评估报告缺失合理性审查，没有主责单位负责审查、监督评估报告的合理、合法性，评估报告编制全凭评估公司遵守行业规则的自觉性，尤其是非住宅类拆迁容易出现弄虚作假骗取拆迁资金的现象。且对评估公司监管较松懈，没有惩罚、退出机制，从事拆迁评估的公司鱼龙混杂，公司水准不一，部分从业人员责任心不强，容易造成标准把握不严格，出现违规操作等现象。
（四）土地市场不景气，致使还贷风险大
多年来，由于地价不断上涨，土地储备项目经营收益情况较好，未曾出现过土地储备融资还款危机情况，所以对土地储备风险的防范不强，容易忽视可能产生的风险。房山区未来2年土地储备面临还款高峰期，需还款约84.5亿元，其中需归还市级资金55.47亿元，归还区级银行贷款29.03亿元。且我区“7.21”特大自然灾害重建资金需求大，财政资金有限。
在国家房地产宏观调控政策不变的情况下，楼市持续降温，造成土地市场冷清，土地收入大幅减少，土地储备资金回笼缓慢，导致还贷资金无法落实，还款风险加大。如果贷款不能及时偿还，致使政府信誉下降，势必导致融资更加困难。土地市场不景气，影响政府财政收入，不能对项目持续投资，造成项目因资金链断裂而停滞，成为烂尾工程，已拆迁户无法回迁，社会不稳定风险加大。土地市场不景气，经营性用地成交困难，无法实现平衡，产业项目没有滚动开发资金，项目无法持续开发。
三、进一步加强土地储备资金风险防控的建议
通过房山区土地储备资金实践经验来看，既要保障土地储备开发工作的持续发展，又要规避土地储备资金的风险，针对当前我区土地储备资金面临的形势，建议从以下几个方面采取措施，加强土地储备资金风险防控。
（一）保证资金来源稳定，增强抗击风险能力
充分发挥储备领导小组的作用。目前，由储备中心作为储备资金贷款主体，具有灵活性且熟悉项目资金使用轻重缓急的优点，但是储备中心自由资金不足、抵押物不够，融资难度大。一是由储备领导小组尤其是财政局共同参与土地储备融资工作，将土地储备融资及还贷纳入全区财政大盘子，有利于统筹利用全区资金。二是建立资本金补充机制，加大财政资金的支持力度，保证储备投资的稳定来源，提高储备资金抗击风险的能力。三是拓展融资渠道，创新融资方式，积极引进社会资金，可以尝试信托融资等方式。
（二）优化资金贷款结构，提高资金使用效率
一是控制贷款节奏。统筹考虑贷款地块开发周期与出让时间，贷款尽量做到即借即用，降低实际贷款额，减少账面贷款沉淀，缩短贷款周期，提高贷款周转效率与使用效益。二是合理贷款结构。即安排短期贷款与中长期的比例，实现中长期贷款与短期贷款的结合，减少贷款集中偿还压力，降低利息支出。三是实施分类管理。如对于周转慢、盈利能力弱的土地，尽可能利用政府拨款和自有资金。对周转快、盈利能力强的土地储备项目，尽可能利用贷款。分类管理有利于压缩一些土地储备项目占用贷款的时间和规模，节约贷款利息支出。
（三）控制合理投资规模，把握土地经营主动权
土地储备开发规模不能越大越好，投资不能越多越好，应保持适度投资规模、开发规模、供应规模。结合房山实际，我区完成开发规模应保持在200公顷左右，房山区土地储备开发投资规模应不超过50亿元，才能做到掌控有度，游刃有余。如果规模过大，一旦不能形成有效供应，则会造成资金积压严重。目前我区在施项目约1400公顷，可满足未来5年开发，加上库存已完成开发400公顷，可满足未来6年市场供应量。所以未来几年我区应严格控制新增规模，重点消化库存，把握土地经营主动权。
（四）加大资金监管力度，保障资金使用安全
一是明确监管机制。目前，因储备机构作为项目的实施主体，应明确审计单位或者监察机构作为土地储备资金的监管主体，避免储备机构既当运动员又当裁判员的现象。二加大审计力度。所有的土地储备项目应全程审计，并且定期编制项目阶段性报告及各前期、工程类等专项审计报告。延伸审计深度，将审计对象延伸到村、被拆迁户及拆迁人，保证拆迁资金合理、合法。三是引入第三方审查拆迁评估报告的合理性。规避拆迁出现弄虚作假骗取拆迁资金的问题，加强拆迁资金拨付透明度，并加大对拆迁评估公司监管，建立严格的惩罚、退出机制，对违规操作等现象要坚决打击，可责令退出房山评估市场，如需承担法律责任的追究其法律责任。
（五）强化还款协调机制，减少资金还贷风险
一是建立还款预警机制。地价的波动，直接影响到储备项目的还款来源。通过土地市场价格的预警预报，实时监测因地价波动可能产生的土地储备还款风险，提前做好还贷资金安排。二是建立还款准备金制度。财政应提前预留储备资金作为土地储备项目的还款资金，以增强抵御政策风险、市场风险的能力。
