调研专刊第八期

政协房山区委员会办公室

2012年12月25日

积极调整产业结构 营造良好市场生态环境

区私个协 张玉河

按照“三化两区”战略和“一城一区”新房山建设要求，结合北京市工商局“低水平、高耗能、高污染的低端产业对房山区环境建设和社会安全稳定的影响危害，促进流动人口管理的宏观调控”的调研工作部署，房山工商分局对我区小发廊、小洗浴、废品回收、小食杂店、小五金、小水泥等待提升业态主体情况进行了调研，目的是通过实施精细化监督管理，为经济发展营造良好的市场生态环境。

一、待提升业态主体无证照经营情况及成因分析

（一）无证照经营的现状

近年来，我区个体私营经济发展取得了长足进步，但是无证照经营的违法行为仍然存在。据不完全统计，在良乡、城关和青龙湖等地无证照经营的总数占全区总数的76％，尤其是涉及拆迁和城乡结合部的地方，无证照经营情况尤为严重。农村地区无证照经营户占无证照经营户总量的48.6%，各乡镇、街道办事处主要街道无证照经营户占无证照经营户总量的21.7％，其中餐饮业、住宿业、食品经营行业、美容美发等行业占六成以上，无证照经营的经营者大部分为外来人员。

1、从行业分布上看。经营食品零售、餐饮及食品加工的无证照经营户占无证照经营总数的41.2%；经营日用百货的占无证照经营总数的21.7%；经营美容、美发的占无证照经营总数的4.3%。由此看出，前置审批条件多的行业占绝大多数。从经济类型看，主要是个体经营，几乎涵盖了所有个体经营行业门类。但餐饮业、食品经营行业、美容美发等需要前置许可项目的行业无证照经营户较多，占全区无证照经营总数的61.7%。

2、从行政区域分布上看。无证照经营主要分布在良乡、长阳、城关和青龙湖等地区，共有1703户，占全区无证照经营总数的82％。据统计，目前良乡及周边地区的外来人口总数约10万余人，一方面外来人员的加入为地方经济快速发展作出了一定贡献，另一方面，由于大部分外来人口的组成参差不齐，文化素质低、劳动技能差，并且拉家带口，给社会治安造成不稳定因素，客观上为无证照经营提供了存在的条件。

3、从地理位置上看。城乡结合部和部分偏远乡镇是无证照经营户的主要集中地，在2077户无证照经营商户中，农村地区经营的占无证照经营总数的48.6％，这与农村地区地理位置偏僻、容易出现监管漏洞、经济发展水平低、群众守法意识淡薄密不可分。城乡结合部从事无证照经营的商户占无证照经营总数的23.7％。这是因为城乡结合部农民自建或租赁房较多，聚集了大批无证照经营者，他们一般经营规模小，投入成本低。另外，因当地群众生活需要而自然形成的交易点，城市的街边临街简易门面，集贸市场的周边、角落、各乡镇集市周边等，也成为无证照经营存在比较多的场所。

4、从人员分布上看。下岗职工有293人，占无证照经营总数13%；外来人员有936人，占无证照经营总数44%；本地居民、村民有899人，占无证照经营总数的42%。城镇下岗、失业等弱势群体和外来人员，约占无证照经营总数的50 %以上。弱势群体和外来从业人员普遍具有流动资金少、缺少专业技术等特点，大多从事日用杂品、糖烟酒等与群众基本生活需要相关的个体零售行业。在无证照经营的人员中，文化水平偏低，小学以下文化程度的人数占50％，高中以上仅占13％。由于经营者素质的原因，给执法干部日常监管带来一定困难。

5、从成因情况来看。因不能取得前置审批而进行无证照经营的商户有932户，占无证照经营总数的45%。由于城市拆迁、改造等原因，无法出具经营场所使用证明而从事无证照经营的有853户，占无证照经营总数的41%。民宅禁商户有155户，占无证照经营总数的7.4%。其他原因的137户，占无证照经营总数的6.6%。

（二）无证照经营现状的成因

1、特殊群体造成无证照经营基数增多。一是下岗职工、失业人员、外地来京人员、失地农民、老弱病残人员等弱势群体。由于经济条件差，法律意识淡薄，有的甚至是法盲，他们对无证照经营行为的性质、后果和处罚决定的严肃性、权威性认识不高，对执法人员的监管工作不理解不配合，认为领不领营业执照无所谓、照常能经营，不必走形式，没有认识到营业执照是取得合法经营的凭证。二是与民生相关的餐饮、浴室、旅馆、加工、理发等小经营户。这些经营户规模小，实力弱，因过高的市场准入成本和特殊行业前置审批门槛高，导致他们无证照经营的行为。三是闲置厂房给无证照经营者提供了生存场所。四是挂靠经营，如建筑、汽车出租、租赁柜台等行业，以建筑企业项目经理形式挂靠，以某品牌商品代理机构挂靠，向建筑企业、市场主办单位交纳管理费，实际上是无证照经营。

2、前置审批许可过多、门槛过高。据不完全统计，目前办理营业执照涉及前置审批许可多达110余项，几乎涵盖所有的行政审批执法部门，且门槛都比较高、审批费用多、周期长。以开办一个小餐馆为例，办理营业执照仅需几十元，而一个卫生许可证办下来需600—800元，且只有一年期限，加上多次的往返费、生活住宿费等费用，使大多经营户难以承受。还有更高门槛的“环保审批”、“成品油经营许可”、“危险化学品许可”、“文化经营许可”等均要到市有关部门去审批，周期少则三、四个月，多则半年之久，客观上形成了无证照经营的存在。

3、地方保护干扰执法。有些行业已成为地方政府的产业支柱，受到封闭保护，执法部门难以做到监管到位。如一些企业因环保手续不全而不能及时办理营业执照，可这些企业作为当地的招商引资项目和支柱产业，工商部门只能按照政府的要求先予办理营业执照。但也有个别执法人员法律法规意识不强，素质不高，对偏远地区发生的无证照经营不能及时发现和查处，或对发现的无证照经营未采取有效方法进行处理，这也是造成无证照经营存在的原因。

    4、受拆迁问题影响。当地乡镇政府考虑到赔偿金等问题，无法给面临拆迁户办照者办理场所证明，导致一部分经营者只得无证照经营。

二、待提升业态主体中的重点高危行业主体对民生、社会的影响

（一）重点行业领域经营主体基本情况

我区从事小发廊的个体654家、小企业（有行业标准按行业标准，无行业标准按注册资金30万元以下计算）48家、无证照经营43家；小洗浴个体82家、小企业15家、无证照经营8家；废品回收个体678家、小企业65家、无证照经营95家；小旅店个体70家、小企业13家、无证照经营9家；小餐馆个体628家、小企业7家、无证照经营364家；小百货个体1029家、小企业41家、无证照经营428家；小服装销售个体1260家、小企业17家、无证照经营47家；小五金建材个体21家、小企业14家、无证照经营52家；小水泥个体199家、小企业2家；另有从事小歌厅、棋牌室、小机动车维修、小塑钢加工等行业的无证照经营户共计171户。按照市局划分的21个行业门类统计，我区待提升业态主体中的重点行业领域经营主体中共有个体工商户4621家、小企业222家、无证照经营1217家。

辖区内洗车个体181家、小企业17家；废品回收个体770家、小企业76家、无证照经营95家，这些都是明确限制的行业。而鼓励发展的行业领域为石化新材料加工、汽车高端配件、都市农业和旅游业。都市农业中个体18家、小企业35家；旅游业中个体16家、小企业60家。

（二）重点高危行业主体给社会民生、社会稳定和社会管理带来的影响

1、资源消耗、环境代价大。低端产业存在高能耗、高物耗、高污染、高耗水、低附加值的特点，导致环境容量压力不断增加，环境承载能力受到严重挑战，用地不足、水资源短缺、成本攀升、电力能源供应紧张和运输能力受限等制约因素日益突显，不符合房山新城功能定位，也不能使产业、财政、税收、规划、土地、人力投入达到产能最大化。

2、自主创新能力薄弱、产品附加值低。一些竞争力不强、处于产业链低端的企业，给职工加薪心有余而力不足。同时这些行业面临激烈的竞争，自主创新能力薄弱，产品附加值低，竞争力差，生存空间变小，最终导致一些企业关闭。

3、安全生产责任重大。我区存在从事危险化学品生产、经营、储存、运输的单位，其生产销售范围涉及到257种化学品，从而加大了产、供、运、销、用等环节的监管难度。燕山石化是石化新材料产业发展聚集地，重点发展石油化工及其下游产品和综合利用产品，原材料及产出品等危险化学品生产和储运中使用的承压类特种设备也存在一定的安全隐患。当上述几类高危行业遭遇高温高热或比较恶劣的生产条件时，具有较大危险因素。工人在容易发生生产安全事故的条件下从事作业，其潜在的不安全因素、事故隐患明显高于其他行业，发生生产安全事故的可能性较大。

三、对待提升业态主体中重点高危行业限制的措施及建议

（一）严把准入关口，抑制“小散低劣”主体，有效管控流动人员

随着区域经济持续高速发展，城市化进程的加快，我区产业与人口快速聚集。据统计，全区每年新增的个体工商户中，有二成以上设立申请是由外地来京人员提出的。为抑制“小、散、低、劣”市场主体的大量涌入，建议各级招商部门在招商时，能够进行宏观商业规划，让工商部门提前介入，参与政策宣讲，确保“招商有侧重、布局有规划、防控有力度”。

（二）实施精细网格监管，加强风险隐患防范，精确打击违法行为

建议将风险管理的理念引入网格化监管中，实现常态化。风险管理即：一是以网格化监管体系为依托，建立健全《网格基础数据台账》、《注、吊销数据台账》和《无证照经营台账》，并以此为据开展风险点评估、监控、预警和处置工作。二是对各类严重影响经济秩序的违法行为实施精确打击。对监管信息及时进行分析整合、对案件线索的及早发现和对违法行为的追踪调查，节约行政成本，提高监管效能。同时，有针对性地组织烟花爆竹、化危、安全生产、无证照经营等专项整治，会同有关职能部门开展流动人口、地下空间、煤矿非煤矿山、出租房屋、文化娱乐场所和废品回收等多项联合执法行动。

（三）努力探索长效机制，积极推动综合治理，坚决疏堵并举治理无证照经营行为

无证照经营问题是制约我区市场经营秩序健康发展的一大隐患，对城市化进程和经济发展的不良影响不容小觑。针对不同类型的无证照经营行为，应实行分类对待，坚持“教育在先、查处在后，疏导为主、取缔为辅”的工作方针。

一是有前置审批条件的与无前置审批条件的区别。一般有前置审批条件的可以先行限期规范，并把规范的期限定得紧一些，如期限内不补办营业执照的，则予以查处；对无前置审批条件的其它行业，则应尽量引导规范。二是弱势群体的无证照与挂靠隐性无证照的区别。处理下岗失业人员等弱势群体的无证照经营问题，法律宣传一定要到位，说服工作一定要细致规范，绝不能简单粗暴，一见就罚。而对挂靠隐性无证照，在弄清证据证实当事人符合哪一种企业类型的情况下，则应依据相关的法律、法规予以处罚。三是特殊群体无证照与其它无证照经营者的区别。对待老弱病残这些特殊群体应主动与民政、残联部门取得联系，一同开展思想工作和法制教育，积极引导办照，坚决防止出现影响社会稳定的事件发生。