政协房山区委员会办公室

2013年10月30日

关于推进房山区北部山区人口迁移工作的调查与思考

区政协副主席 任振秋

一、房山区实施北部山区人口迁移工作的背景

据国务院和市政府有关关闭煤矿的要求，为加快首都西部生态屏障建设，房山区自2005年起开始陆续关闭、整顿煤矿及非煤矿山，到2010年彻底结束了千年采煤史。煤矿关闭涉及到8个产煤乡镇，111个行政村，3.7万户，9.8万人，随着煤矿等资源型产业的陆续退出，产煤乡镇数万群众失去主要收入来源，部分家庭生活陷入了困境。

从历史上看，在计划经济时代，房山北部山区作为首都的能源基地，为北京的发展做出了巨大的贡献，也付出了巨大的生态代价。随着发展理念的更新，按照科学发展观的要求市委市政府提出了建设“三个北京”和打造中国特色世界城市的发展战略，房山北部山区被确定为生态涵养发展区，其功能定位发生了质的转变。可以说，房山北部山区的发展不仅关系着房山自身的发展，更关系着首都发展战略的实施。

由于房山区北部山区常年开采煤矿，造成生态环境严重恶化，承载能力下降。据有关数据显示，要想恢复这一区域的生态，其承载能力最多在4万人左右，否则其生态难以改善。

面对急需解决的数以万计的群众生计问题，面对急需恢复的生态和转变发展方式，建设山清水秀的富裕山区的迫切需求，房山区委区政府在2006年做出了实施北部山区人口迁移的战略决策。这一决策得到了市委市政府的高度重视， 2006年7月，原市领导翟鸿祥、陆昊同志就房山区煤矿关闭后人口搬迁及相关问题进行了专题研究，并做出批示，同意分阶段分步骤实施外迁人口，同时解决好迁移人员的居住安置、就业安置、社会保障等问题。为此，房山区政府成立了专门领导机构和工作机构，启动了北部山区人口迁移工作。

二、房山区实施北部山区人口迁移工作进展情况

几年来，在市委市政府的领导下，房山区坚持自我加压，连续两年将北部山区人口迁移工作列为区政府为群众所办的重点实事工程，并在实践中不断摸索创新，破解瓶颈，使这项工作取得了不小的成绩。

一是制定了房山区北部山区人口迁移总体规划。2006年，聘请专业机构，在调查摸底的基础上制定了房山区北部山区人口迁移总体规划。计划用6-8年时间，采取集中安置和分散安置的办法，对4.5万山区人口实施搬迁。其中1.9万人集中安置，其余为分散安置，“十二五”期间实现2.1万人外迁。

二是积极争取市级政策支持。为解决人口迁移工程建设和人员安置资金问题，房山区自2009年4月起两次向市政府报送请示，申请给予政策及资金支持。市政府责成市发改委牵头，组织市农委、建委、财政、规划、国土、劳动、民政、林业等部门在2009年和2011年先后两次到房山调研，形成了对山区人口迁移工作的支持意见。同时，按市领导要求我区调整人口迁移规模，确定“十二五”期间搬迁2.1万人（其中有公主坟村回迁1千人）的计划，上报市政府研究。2011年6月28日，市政府就定向安置房建设、集中安置区配套市政基础设施建设、迁移人员补助、农转居人员社会保障、资金缺口平衡、腾退宅基地绿化管护等方面问题，批复了7条支持政策。

2013年3月，市政府常务会议再次决定将房山区北部山区外迁安置纳入棚户区改造范畴，执行现有棚户区改造有关政策；对迁移人员的搬迁补助由原来的1.3万元，增加到1.8万元。

三是制定了人口迁移工作实施方案。2011年房山区依据市政府的支持政策，形成了《房山区山区人口迁移实施方案》。实施方案由8个专项方案组成，分别是：《房山区山区人口迁移人员确定办法》、《房山区山区人口迁移原资产处置办法》、《房山区山区人口迁移安置房分配方案》、《房山区山区人口迁移人员社会保障工作方案》、《房山区促进山区人口迁移人员就业工作方案》、《房山区山区人口迁移安置社区建设管理工作方案》、《房山区山区人口迁移首批人员搬迁办法》、《房山区山区人口迁移社会风险评估和维护社会稳定工作方案》。

四是顺利起动了山区人口迁移集中安置一期过程。阎村集中安置项目于2009年底开工，2011年10月，起步区6.08万平米和小区主要出行道路8号路建设完成，达到了入住标准。2011年8月3日首批搬迁工作正式启动，今年底前搬迁安置了1803人。目前，正在按照《实施方案》的要求，进行搬迁人员原资产处置验收工作、安排转居、补办保险等后续工作，同时集中安置二期工程也正在启动。

三、实施山区人口迁移工作中存在的主要问题

尽管山区人口迁移工作取得了不小的成绩，但通过一期集中安置工程的实践来看，还存在着一些亟待解决的问题。

一是从区级层面看，通盘考虑、统筹协调的力度还有待加强。山区人口迁移工作是一个系统工程，不仅涉及安置房建设、迁移人员的转移就业、社会保障和环境建设等问题，还涉及留守人员的转型发展问题，以及山区乡镇的经济社会发展规划调整等诸多问题。可以说历史遗留问题、现实问题和后续发展问题相互交织，涉及非常面广、情况也很复杂，这不是一个部门能抓好的事，需要进一步通盘考虑解决有可能出现的各种问题，统筹协调好山区迁移办与乡镇的关系，山区迁移办与各职能部门之间的关系，形成推进工作的合力。

二是从市级层面看，强化区县主导作用、突出支持政策的针对性还有较大的空间。近年来，市委市政府高度重视这项工作，先后有几位副市长牵头市发改委等部门，结合市级现有相关政策，理出了7条支持政策，在这项工作实施初期，起到了重要的推动作用。但随着实践的深入，这种把其他政策叠加到一起的套挂支持模式，缺乏针对性和系统性，不够解渴和给力。另外，市级配套资金拨付管理，目前采取不同用途，分别拨付到不同的单位和部门，缺乏有效整合，不便于区县根据实际集中统筹使用，降低了资金的使用效率。

三是从组织实施层面看，分类细化实施方案等基础工作还需要进一步加强。由于这项工作的复杂性，现有实施方案还不能足以解决实际工作中遇到的所有问题。即使像外迁空转人员的社保、外迁家庭原有资产的处置、外迁劳动力就业安置等一些普遍性问题，目前仍然缺乏分类细化的实施方案，给实际操作带来难度。在推进过程中，如果不能及时解决容易产生遗留问题，形成生新的不稳定因素。

四、几点建议

山区人口迁移工作是功在当代，利在千秋的民生工程，而且是北京建设中国特色世界城市，实施“三个北京”战略的具体实践和探索，对全市的生态文明建设具有一定的示范和引领作用。为把这项惠及百姓、惠及区域经济社会发展的好事办实，真正让老百姓满意，需要我们针对遇到的实操问题，不断对有关政策、实施方案和管理的方式方法进行修正和完善，以达到预期的效果。为此，围绕房山区山区人口迁移工作实施过程中存在的主要问题，提出如下改进建议。

一是进一步加强对山区人口迁移工作的领导。完善由区长为组长、主管副区长为执行组长，发改、国土、规划、农委、人力社保等职能部门和相关乡镇为成员单位的山区人口迁移工作组织体系。切实做到统筹规划山区转型发展和集中安置区的建设发展等问题；统筹政策集成，发挥现有政策的最大效应；统筹安排山区采空区人口搬迁、泥石流易发区人口搬迁、矿区棚户区改造人口搬迁和改善型自愿搬迁等项工作；统筹调度各成员单位严格按照山区人口迁移工作实施方案的流程，落实承担的具体工作任务。

二是进一步分类细化实施方案。在进一步摸底，掌握全面基础数据的情况下，有的放矢的对现行实施方案进行完善细化。特别是在安置房建设安排上，突出公正公平，防止有人钻空子，首先要明确安置哪些人的问题。居住在采空区和泥石流易发区的家庭，为确保其生命财产安全，属于必须搬迁范畴，对于因关闭矿山失去生活来源，想改变生存现状的家庭，属于意愿搬迁范畴，可制定不同的优惠政策；对于人户分离，在山外有住房以及挂户的人员和家庭，则不能列入安置对象。其次要突出外迁家庭的主体作用，避免政府大包大揽。在给予合理政策补贴的基础上，坚持从实际需要出发，针对不同经济状况和需求，分别建设不同户型、不同面积的经济适用房和一定比例的廉租房；也可根据群众意愿，制定配套政策鼓励部分家庭到平原村自建房或购买农村住房，以满足不同家庭的多元化需求，让不同人群各得其所。第三要采取自愿申报、村乡联审、报区审批的方式，真正摸清底数，把握群众的需求，控制建设安置用房的规模和户型，避免造成资金投入上的浪费。

三是积极争取市政府专项支持政策。总的原则是能够最大限度的发挥区县的主导作用。要在进一步掌握翔实数据的基础上，对实施山区人口迁移工作需要解决的现实问题和后续问题逐一拉出详细清单，并说明解决这些问题的初步方案和建议，以及房山区自己能解决到什么程度，需要市政府帮助解决什么事项。以此为依据，建议市政府一对一的制定出台房山区山区人口迁移工作实施配套系列政策，避免与现有其他相关政策简单叠加套挂的现象出现。建议打包拨付市级配套专项资金。根据山区人口迁移规划的年度实施计划，按照定向安置房建设、集中安置区市政配套基础设施、迁移人员的社保等实际资金需求，把市级配套资金打包拨付给区县，这样就可使房山区在专门的实施政策框架内，统筹集中使用，以发挥市级配套资金的最大效益。

四是制定预案解决后续问题。山区人口迁移及安置工作事关稳定和发展大局，而且实施大规模人口迁移是新生事物，直接参考借鉴的东西不多，对可能面临着诸多问题和矛盾，有关部门应提早制定预案，统筹协调处理好各种关系，防止出现问题遗留，形成新的不稳定因素。

首先要处理好搬得出与能发展的关系。外迁人员由“山民”变为市民，确保每个家庭能有稳定的收入来源至关重要。因此，建议在解决外迁人员后续发展问题方面，应突出产业发展和劳动力就业问题。一方面，政府要针对外迁劳动力的文化程度、掌握的劳动技能等情况，制定和完善相关的就业培训计划、开发相关的就业渠道；另一方面，要出台相关扶持政策，鼓励外迁劳动力灵活就业、自主创业，防止出现下山失业吃救济，住不起楼的现象发生。其次要处理好迁移家庭原有生产资产的处置和山区转型发展的关系。山区人口大规模迁移是为了实现山区资源整合，推进转型发展。因此，建议山区乡镇按照迁移后的人口规模，重新制定经济社会发展规划，调整村庄布局，适当集中人口，整合外迁家庭原有承包地等生产资源，以有偿流转或以入股的形式向集体和留守在山区的农户集中，提高山区农户的生产经营规模。整合外迁户腾退出来的宅基地，用于发展与生态相关的产业，促进山区转型发展。第三要处理好主导和主体的关系。山区人口迁移工作的主导是区政府，主体是山区乡镇。“十二五”期间将有20000多山区群众迁入平原集中安置区，为使这一特殊群体尽快融入当地经济社会的发展，区政府应提前着手做好成立街道办事处的筹办机构，负责处理好迁入人员由农民向市民转变过程中遇到的一系列问题，承担起迁移人口的社会管理职责。同时，把重新调整山区乡镇行政规划（撤乡并镇）的问题列入议事日程。在实践中要进一步争取市级对山区发展的支持政策，切实让山区乡镇通过实施人口迁移，获得新的发展机遇，最大限度地调动山区乡镇全面参与推进人口迁移工作的积极性。