关于深入推进依法行政
建设法治房山的调研
廖春迎
[摘要] 建设法治政府、深入推进依法行政是建设法治房山的关键。本文以房山法院2014年及新行政诉讼法实施后的行政诉讼审判情况为调研基础，探究我区依法行政存在的问题和不足及新法实施对依法行政的影响，借此对我区更加深入地推进依法行政建设法治北京首善之区提出建议。
前 言
自党的“十八大”首次提出“法治是治国理政的基本方式”以来，无论是习近平总书记提出的“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”的战略布局，还是十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从顶层设计上对“法治”给予这么高规格、这么高程度的重视，这是第一次，史无前例。中共北京市委专门出台《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》。2015年政府工作报告中，法治政府首次单独成章，王安顺同志在报告中指出，要加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，为建设法治中国首善之区奠定坚实基础。
在这样的形势和背景下，致公党房山支部以近两年的行政诉讼审判情况为调研内容，对房山法院2014年行政类案件的审理情况进行梳理分析，了解掌握立案登记制及新行政诉讼法实施前依法行政的基本情况。同时，对2015年5月1日立案登记制及新行政诉讼法实施后，房山法院行政案件的审理情况进行梳理分析。通过阅读材料、座谈交流、实地考察、调查询问、对比分析等实证方法，掌握了很多基础数据和宝贵资料，并形成此调研报告。
一、2014年行政案件基本情况及新法实施后行政案件的基本情况
（一）2014年行政审判案件基本情况
1.案件情况。2014年，区法院受理行政案件338件，同比增长152.2%。审结行政案件310件，其中行政机关败诉案件41件，败诉率为13%，其中乡镇败诉28件，占败诉案件的68%。
2.案件特点。案件呈现“三高一低”特点，“三高”即受理案件数高，行政机关败诉率高，行政相对人上诉和申诉率高。“一低”即行政负责人出庭率低，仅有4起案件的行政负责人出庭参加诉讼。
（二）北京法院立案登记制和新行政诉讼实施后行政审判案件基本情况
1.一审行政案件受理数激增 。立案登记制开始实施的两个月内(2015年5月1日至6月30日)，全市法院共登记立案一审行政案件2698件，较去年同期增长了223%(去年为828件),达到去年全年受理的一审行政案件总数（不包括知识产权行政案件）5720件的47.16%。
2.政府为被告案件大幅上升。5月1日以来的两个月内，全市法院新收的一审行政案件中，以市政府为被告的144件，其中裁定不予立案的29件，移交行政审判庭的115件(其中作为复议案件共同被告的66件)。而2014年全年移交行政审判庭的此类案件仅为3件。立案登记制实施2个月受理的诉市政府案件已为去年全年的38倍。市第四中级法院于2014年12月30日设立后，诉区县政府的一审行政案件集中由四中院管辖，该院建院以来即实施立案登记制，截至6月30日，四中院已受理以区县政府为被告的一审行政案件501件，已占到全市法院去年全年受理此类案件总量的92.6%。
3.新法规定的新类型案件逐步呈现。规范性文件可以申请一并审查、复议维持的案件复议机关与原行政行为作出机关为共同被告等规定，是新行政诉讼法确立的新制度。5月1日以来，这两类新形态的案件数量增量明显：一是对一并审查规范性文件案件，共有12件案件提起了该类审查请求。新行政诉讼法正式实施后的首个工作日，西城法院受理了一起诉市公安局公安交通管理局案件，原告讼请对所依据的规范性文件《北京市公安局关于限制本市部分地区两轮摩托车发展的通告》的合法性进行审查；二是复议机关维持原行政行为后，与作出原行政行为的行政机关成为共同被告的案件也大批出现，法院受理了此类案件280件。比如，东城区法院受理的某公司对市住房公积金管理中心的行政行为不服申请复议、被市政府决定维持后，以市住房公积金管理中心和市政府为共同被告的案件。
4.涉众群体性案件占比上扬。群体性案件当事人多，涉及面广、矛盾复杂激烈，多为诱发社会不稳定的矛盾集中点。从近期受理的涉众群体性案件的基本情况来看，此类案件的当事人组织形态从零散型转变为有组织型，一些文化水平高、政策水平高、社会阅历强的当事人往往成为组织者，他们以“抱团”的利益表达方式，希望通过群体力量引起社会或相关部门的关注，从而促进其诉求的实现。如三中院受理的李某等百余人诉农业部、黑龙江省农垦总局行政不作为16案，原告均系黑龙江省农民，认为黑龙江省农垦总局未履行法定职责，向农业部提起行政复议，因农业部驳回其复议申请，原告以两机关为共同被告向我院提起诉讼。
5.外地案件进京潮现象初显。新法第十八条赋予行政相对人对经部委复议案件管辖法院的自主选择权，多数行政相对人出于对原行政机关所在地法院能否公平公正审理案件的担忧，而选择复议机关所在地的北京法院管辖。新法实施以来，经统计辖区内三大部委均有被诉案件，且案件的原告住所地均非北京，诉讼的矛盾根源也发生于外地，这些案件以复议双被告为途径“进京”。从李某等百余人诉农业部、黑龙江省农垦总局16案中也能佐证。
二、探究我区依法行政中存在的问题及新法实施对依法行政的影响
（一）行政机关依法行政工作中的问题与不足
1.存在认定事实不清，主要证据不足的问题。认定事实是否清楚，证据是否确实充分，是法院依法作出裁判的基础，同时也是行政机关依法行政必须严格遵守的原则。在调研中，我们发现2014年行政机关败诉的案件中，很大一部分原因都全部或部分涉及事实和证据认定问题。主要表现在搜集证据不全面。如有的行政机关在作出政府信息不存在的告知过程中，虽然在事实上可能对相对人申请的信息向相关案件承办部门、档案室等进行了搜索，但并未提供相应证据，导致行政行为主要证据不足。
2.存在法律适用缺乏准确性与严肃性的问题。行政案件审理更应当以事实为根据，以法律为准绳。法律适用错误将直接导致被诉行政行为被撤销或确认违法或无效。从调研中，我们发现行政机关在法律适用方面存在下面的问题：作出被诉行为有可援引的法律依据而未援引；认定事实和适用法律无必然联系，比如涉公房承租人变更类案件，公房管理部门在实践中并没有严格执行《北京市公有住宅租赁合同》第七条有关公房承租人资格的规定；适用的法律已经废止，比如一起限期拆除决定案件中，行政机关适用了应废止的规定而导致败诉。法律适用作为依法行政的重要一环，至关重要。
3.执法程序有待进一步规范。违反法定程序的，人民法院依法可以判决撤销或者部分撤销具体行政行为，执法程序是法院审查的一个主要环节。如拆除违法建设没有履行正当程序，作出具体行政行为超过法定期限等。另外，在一些非诉审查案件中，行政机关在送达相关法律手续时存在程序不规范的问题。实践中，在进行留置送达的案件中，行政机关提交的有关送达的证据只有见证人签字的送达回证，相对人主张自己并未见到送达，而行政机关也无其他的证据用以佐证。行政机关在送达时，应当要确认受送达人具有相应的行为能力，在一起拆迁案件中，行政机关明知被送达人是精神病人仍向其送达，最终导致送达不合法承担相应法律后果。
4.行政机关履行职责的积极性需要进一步加强。正确履行职责是法律对行政机关的基本要求。被告在履行职责方面主要存在以下问题：对当事人的来信来访，简单以信访答复形式进行处理，未能区分当事人来信来访反映的问题是否属于行政机关应当履行法定职责的内容，以信访答复的形式代替依法履责；未在法定或合理期限内对当事人的申请作出答复；对当事人的多次申请仅就部分申请作出答复；将本属于自己职责范围内的事项答复申请人不属于其管辖等。
5.个别行政机关的应诉能力与水平有待进一步提高。行政机关应诉能力的高低对于查明案件事实、理清相关法律规定有很大影响。绝大多数行政机关能够依照法律的相关规定进行应诉，庭前准备充分，庭审中能够从事实认定、执法程序、法律适用等方面进行有针对性的答辩，思路比较清晰，语言比较规范。但个别行政机关在应诉活动中仍存在一些问题，如遗漏部分应提交的证据；未能提交具体行政行为所依据的规范性文件；未按照规定提交完整的委托手续；超期向法院提交书面答辩意见及证据材料；在庭审中遗漏出示相关证据；出庭应诉的律师对于被诉行为不了解，庭审中一问三不知等。上述情况在一定程度上影响了法院审判活动的进行与行政机关执法形象，甚至还可能导致行政机关的败诉。
（二）新行政诉讼法实施对行政执法的影响
新行政诉讼法深刻地改变了法院行政案件的受理和审理生态，也直接对行政机关执法带来了广泛而深远的影响。有些影响是立竿见影的，有些影响还需要经历一段时间以后再进行观察和分析。在通过深入分析，我们得出以下结论：
1.立案“门槛”降低导致行政案件量激增，对行政应诉工作带来一定的压力。从目前来看，立案登记制已导致行政案件激增，使得行政机关应诉工作的压力陡增，对政府法制工作的影响也十分重大，需要一个主动调整、适应和共同提升的过程。一方面，政府法制机构和人员是与过去行政复议和行政应诉案件数量相匹配，而在新行政诉讼法实施后行政案件数量短期内大幅上升，大多数行政机关法制人员特别是行政应诉工作人员数量尚远远不能适应案件数量激增的需要。而且，新行政诉讼法背景下，法律刚性地要求行政机关负责人应当出庭应诉，即使不能出庭应诉的，也应当委托相应的行政机关工作人员出庭应诉，杜绝了过去将案件委托给律师“一托了之”的做法，势必会让行政应诉工作更加凸现“案多人少”的矛盾。另一方面，新行政诉讼法对行政行为合法性审查的标准更加严格，对行政机关的行政应诉水平也提出了新的更高的要求。法院根据事实和法律审判，而事实主要通过开庭审理查明，如果政府部门参与办案的人手少，出庭应诉水平不高，就可能影响行政应诉的效果。
2.涉群体性、敏感性和政策性等行政案件背后的深层次问题，给今后行政执法带来挑战。实施立案登记制后，行政案件大幅上升，其中涉群体性、敏感性和政策性行政案件占有一定的比例，这类案件进入审理程序，隐含在这些类型案件背后的深层次问题势必将被揭示，并通过公开审判给今后行政执法工作带来挑战。许多行政案件并不单是行政行为合法性审查的问题，其中还牵涉复杂的社会矛盾和深层次的社会问题，包括改革、发展、稳定各个方面引发的社会矛盾和社会问题。
由于法治发展阶段和水平的限制，由于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力还有一个逐步提升的过程，行政执法难以完全依法有效化解这些社会矛盾解决这些社会问题，尚需要政府有关部门协同预防和化解此类纠纷。如涉及信访、“非京籍”教育、拆违及拆迁等行政案件，都需要行政机关改变执法理念，重视执法程序，加强日常监管，减少运动式执法，多渠道化解行政争议。
3.新行政诉讼法改变行政诉讼生态，对法治政府建设的广度和深度提出更高要求。新行政诉讼法的一系列制度创新和设计，不仅有效改变了行政诉讼的面貌，而且在更深层次上改变了行政执法和行政诉讼的生态。相较之过去，不论是在审查广度上，还是在监督深度上，行政审判都有明显拓展，这对政府法治建设。提出更高的要求。如，新法总则部分要求建立了行政机关负责人出庭应诉制度，该法第3条第3款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该制度被规定于“总则”部分，突出了其重要程度。
同时，新法加大了对复议机关的法律监督，《新法》行政复议决定维持“双被告”制度，该法第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，并规定法院应对原行政行为和复议决定一并作出裁判，这将在很大程度上督促复议机关依法履行法定职责。
新法设立了规章以下规范性文件的附带性审查。将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”均修改为“行政行为”，第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”，第64条，规定“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”。这意味这各机关指定的规章以下规范性文件，也纳入了司法审查的范围，不合法的文件不能作为法律依据，对于行政机关制定规范性文件，提出了更高的要求。
三、对深入推进依法行政，建设法治房山的建议
（一）严格规范公正文明执法，从源头上预防和化解行政争议
按照国务院《关于加强法治政府建设的意见》的要求和部署，行政机关应不断提高依法行政的意识和自觉性，严格依照法定职责、法定程序管理社会经济文化事务，注重从源头上预防和减少行政争议的发生。
1.严格依法履行职责。行政机关要建立权力清单，明确政府应该做什么，做到“法无授权不可为”，行政机关应当自觉在法律范围内活动，遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则和精神，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。注重培养行政机关工作人员的法律思维能力，增强行政机关工作人员运用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。
2.规范执法行为。行政机关要强化程序意识，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。比如，在开展城乡环境和生态文明建设专项活动中，注重规范文明执法，“把好事办好”，做到处理违法行为的手段和措施适当适度，尽力避免或者减少对当事人权益的损害。
3.建立健全行政裁量权基准制度。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”，新《行政诉讼法》也将“明显不当的”行政行为纳入法院判决撤销的情形。建立行政裁量权基准制度应当以法律、法规、规章为依据，同时综合考虑不同地域和不同行政管理领域的差异性，区分法定裁量和酌定裁量情节，根据具体情况划分裁量档次，兼顾制度的合法性和合理性。
4.积极推行政府法律顾问制度。四中全会提出，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
5.建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，依法惩处各类违法行为。对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。
（二）落实行政机关负责人出庭应诉规定，提升行政机关负责人出庭应诉水平
新《行政诉讼法》明确规定了行政机关负责人负有出庭应诉的法定义务，充分落实这一规定，有利于行政机关负责人强化责任意识和担当意识，通过面对面倾听人民群众呼声，及时发现和纠正行政管理过程中存在的问题，提高政府公信力。对此，我们建议：
1.明确行政机关负责人应当出庭应诉的案件类型。例如涉民生的群体性案件、涉案款额巨大的案件、涉行政执法标准的案件以及一审败诉的二审案件等。
2.行政机关负责人应当做好应诉准备工作。学习庭审规则，提高应诉技能，实质性地参与到庭审的答辩、质证、辩论等环节中，避免出现负责人“出庭不出声”的现象。
3.建立科学的行政机关负责人出庭应诉考核指标体系。既要考虑负责人出庭应诉案件的数量、比例，也要考虑出庭应诉的实际效果，不唯判决结果论，注重争议解决和问题整改情况的跟踪评价。
4.加强行政机关负责人出庭应诉的正面宣传。充分利用电视、网络、报刊等多种媒体，报道行政机关负责人出庭应诉案件，进一步激发各级行政机关负责人出庭应诉的主动性和积极性。
（三）提高行政复议机关依法纠错能力，做好行政复议机关的应诉准备工作
新《行政诉讼法》针对实践中很多复议机关为了避免当被告而作出维持复议决定的现象，明确规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，力图破解复议制度运转不畅、功能不彰的困局。上述规定对行政复议机关依法纠错的能力提出了更高的要求，也给行政复议机关的应诉准备工作带来了新的挑战。为此，我们建议：
1.高度重视行政复议工作。切实发挥行政复议监督行政行为、化解行政争议的作用，尽可能将争议化解在复议阶段。同时强化行政复议案件办理质量，积极受理、公正审理、依法裁决行政复议案件，不断提升行政复议的公信力。
2.加强行政复议机构人员配比。针对诉讼案件增加可能带来的行政复议机构工作人员配置不足的问题，加强行政复议机构应诉队伍建设，重视业务学习和培训，切实提高行政复议工作人员的出庭应诉水平。
3.建立健全共同被告协同应诉机制。明确作出原行政行为的机关与复议机关在提交答辩状和证据、庭审陈述等诉讼环节的职责分工，避免出现举证不充分、意见相矛盾的现象。
（四）切实增强程序和证据意识，提升行政机关出庭应诉能力和水平
十八届四中全会提出，要完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。行政机关将程序意识和证据意识贯彻行政执法的始终。一些行政机关证据意识不强，在执法过程中没有严格留存证据，经常自称做到的工作，庭审中没有证据证明。另外，一些已取得的证据，往往也丢三落四，未在法定期限内提交。为此，我们建议：
1.强化证据意识。行政执法人员要将证据意识贯穿始终，从最初接触行政相对人，到最后结案归档，把每一项工作都记录在案或留存录音、视频等证据材料。
2.增强正当程序意识。注重保障行政相对人的程序参与权，使行政执法不仅要实现实体正义，还要实现程序正义，同时强化证据意识，认定事实要严格按照法定程序、方式和形式进行调查取证，规范并妥善保存证据，确保证据的真实性、合法性和关联性。
3.养成随时整理证据并存卷的职业习惯。行政机关的工作千头万绪，但在执法过程中必须养成良好的制作证据、留存证据的习惯，以此规范执法行为。
4.加大对执法卷宗的检查力度。建立对执法卷宗的检查制度，在事中、事后、复议前、复议后、起诉前、起诉后都有针对性地予以检查，查缺补漏、举一反三，同时建立优秀卷宗评比、问题卷宗通报等机制，促进执法证据的标准化和完备化。
（五）深化行政与司法良性互动，形成有效预防和化解行政争议、推动法治政府建设的合力
在目前全市法院行政案件大幅上升的背景下，推动司法与行政互动深入发展，有利于共同迎接挑战，形成预防和化解行政争议、促进依法行政的合力。对此，我们建议：
1.加强合作。深化落实现有司法与行政互动合作机制，共同研讨解决行政执法中带有普遍性的突出问题。
2.提前做好分析研判。对涉及政府重点工作的案件，如政府专项开展的拆违打非、打击群租、清退地下空间、棚户区改造等重点工作，加强司法和行政良性互动协调，做好事先应对及纠纷化解工作。
3.正确应对行政诉讼。要把行政诉讼看成解决纠纷的有效途径，当做法治宣传的生动课堂，视为自身依法行政水平和治理能力现代化的展示平台，毕竟行政机关的绝大多数行政行为都是合法合理的。不能总以“官民对抗”的视角去解读行政纠纷，不要害怕应诉，更不应纠结于是否败诉，积极参与诉讼，特别是行政首长出庭应诉，拉近与对方的距离，营造平等协商氛围，以一种更平等、更理性、更柔和的视角去应对行政纠纷，从优化改进、纠纷化解、治理能力提升等角度加以考虑，不断提高依法行政水平。
