2016年房山区流动人口规模调控调研报告

隗功民

 

人口问题特别是流动人口问题是北京经济社会发展所面临的首要问题，也是破解“城市病”的关键和前提。2014年，习近平总书记在北京视察时对北京市的人口问题做出重要指示，要求“有效控制人口规模”；郭金龙书记和王安顺市长在市委、市政府在“两会”上提出要“控制人口增速”。房山区作为疏解首都核心产业和人口的重点新城，目前仍正处于大拆迁、大发展、大建设的一个转型阶段，特别是基础设施建设为流动人口提供了大量就业机会，有着巨大的吸引力，从长远来看全区流动人口的数量仍然会呈不断增长的趋势。因此，必须在全市开展人口规模调控的大背景下，结合房山区实际区情，从落实城市功能定位、优化产业结构、调控资源配置、加强规划引导等方面入手，深入研究控制流动人口规模的治本之策，立足当前，着眼长远，细化落实各项具体措施，切实把流动人口增速降下来，努力实现两个控制(有效控制常住人口总量、重点控制流动人口过快增长)和两个优化(人口结构进一步优化、人口服务管理进一步优化)。

一、房山区流动人口基本情况

(一)数量变化

截至2016年6月，全区共登记流动人口278070人，其中，2010年6月至2016年6月，全区流动人口共增加29866人，年平均增长率3%，其中增长最快的年度是2012年至2013年度，流动人口总数由25.8万人增长到28.8万人，增加3万人，增幅达11.6%。总体而言，全区流动人口总数变化呈现出持续增长的态势。

(二)区域分布

全区28个乡镇、街道(含燕山地区)中，流动人口总数在10000人以上的有长阳镇、窦店镇、拱辰街道、城关街道、阎村镇、西潞街道、良乡镇、琉璃河镇、青龙湖镇和周口店镇等10个经济发展较快的重点地区，流动人口总数占到了全区的89%。而大安山乡、佛子庄乡等北部山区6个乡镇的流动人口总数占全区的比例仅为1%。流动人口区域分布不均衡、人口过于集中的现象十分突出。

(三)结构分布

1、民族构成。汉族流动人口处于绝对多数地位，所占比例达97%。少数民族流动人口共有8685人，共涉及46个民族，其中人数在1000人以上的有满族、蒙古族，人数在100至1000人的有回、土家、苗、彝、维吾尔、朝鲜、布依、壮、藏、侗等10个民族。

2、居住时间。截至2016年6月，居住时间在一年以内的流动人口所占比例为21%，同比上升61%；1至5年的所占比例为54%，同比下降18%；5年以上的所占比例为25%，同比上升9%，全区流动人口的流动性变化趋势较为稳定。

3、居住方式。单位内部和出租房屋所占比例为47%；借住和寄宿的所占比例为24%，自购房屋的所占比例为12%。另外，租住在出租大院的流动人口占全区流动人口总数的19%；租住在楼房的流动人口所占比例为3%，租住在地下空间的所占比例仅为0.05%。

4、性别比例。男性与女性的性别始终保持在1.6至1.8:1之间，男性人数仍然明显高于女性。

5、来源省份。以北京市周边省份和劳动力输出大省为主。流动人口人数在10000人以上的来源地省份共有8个，流动人口总数所占比例为75%，涉及河北、河南、山东、黑龙江、山西等5个北方省份，以及四川、安徽、湖北等3个南方省份。

6、来京原因。全区流动人口来京原因涉及务工、随迁、学习、投亲、婚嫁等方面，人数在10000人以上的有务工、随迁子女和学习培训，其中务工人员所占比例达到了82%，是流动人口来京的主要原因。

7、办证情况。全区登记办证的流动人口总数267542人，所占比例为96%，未办证流动人口所占比例为4%。

8、户籍婚姻。全区流动人口中农业户口所占比例为74%，居民户口所占比例为25%，无户口的所占比例为1%。已婚流动人口所占比例为67%，未婚、丧偶、离异的所占比例为33%。

9、年龄结构。全区符合劳动法规定(女性16至54周岁，男性16至59周岁)的劳动适龄流动人口为251189人，所占比例为90%，劳动适龄人口仍然是主体。

10、就业类型。全区流动人口所从事的行业大致划分为20种类别，从业人数在10000人以上的有制造、建筑、批发零售、住宿餐饮、居民服务等5种行业，占全区流动人口总数的75%。就业人数在1000至10000人的有12种，1000人以下的有4种，所占比例总共为25%，总体而言较为低端。

11、合同签订。全区流动人口从业人员中，与用工单位签订劳动合同的所占比例为15%，未签订劳动合同的所占比例为85%。

12、教育程度。全区流动人口中大专及以上学历的流动人口总数约占全区流动人口总数的10%，文盲、中小学学历的流动人口所占比例为90%，平均文化程度较低。

二、流动人口聚集原因分析

房山区流动人口聚居主要是受地缘、业缘、亲缘等关系的影响，原因可以大致划分为2大类：

(一)自发聚居

自发聚居具体分为就业型聚居和居住型聚居。

1、就业型聚居。就业型聚居指的是以各乡镇、街道辖区内的各类集贸市场、商业繁华地区、建筑工地等就业场所为中心，流动人口大量聚集在周边附近地区，混杂、混居是其最大特征。其中，较为典型的大型集贸市场有西潞街道的安庄市场、太平庄建材城、苏庄市场，拱辰街道的纸房市场、黄辛庄市场，城关街道的马各庄建材城、永安批发市场，以及阎村镇的绿海市场等。较为典型的商业繁华地带有拱辰街道、西潞街道、城关街道等地区的中心地区，较为典型的建筑工地主要集中拱辰街道、城关街道、阎村镇、青龙湖镇和长阳镇等几个地区。就业型聚居的流动人口总数基本可以占到全区流动人口总数的80%左右，是全区流动人口聚集的主要形式。

2、居住型聚居。居住型聚居指的是流动人口以居住为主要目的，在市里或其它区县工作。这类人员一般是一些公司白领人员或其它行业从业人员，主要集中在公交线路较多的站点周边地区、地铁站周边居民社区、农村大院出租房屋，最大的特点就是交通便捷、早出晚归。以我区长阳镇为例，由于紧邻大兴和丰台，辖区内有高速公路和城市轻轨，交通便利、房源较多、租金低廉，吸引了大量流动人口居住。另外，我区的西潞街道、拱辰街道等地区有616、901、952、917、831、837等多条通往市里的公交路线，以及轻轨房山线站点，也吸引了大量流动人口居住。居住型流动人口大致占到全区流动人口总数的15%。

(二)主动聚居

指的就是因为亲缘、业缘和地缘关系，其它省市某一个或多个地区的流动人口来到房山区某一个地区，从事同一种或相近的行业，或者因为其它原因聚集在一起。较为典型的就是从事废品收购的河南籍流动人口，以及卖羊肉串、烧烤、哈密瓜和枣糕的新疆籍流动人口。以我区阎村镇的开古庄地区为例，该地区聚集了约2400余名河南籍流动人口，几乎家家户户从事废品收购，该村也因此成了小有名气的“河南村”。另外，在我区窦店镇，由于有民族大学、现代管理大学等几所民办高校，一些在校的少数民族大学生和其家人、亲朋好友租住在一起。全区主动型聚集的流动人口总数所占比例很小，基本上不到5%。

三、流动人口无序增长带来的影响

一是人口资源环境之间的不协调日趋严峻。近几年来，随着流动人口规模的不断增长，引发了交通拥挤、资源紧张、大气污染等一系列社会问题，特别是医疗、教育、卫生、交通等公共服务应对能力不足导致近乎满负荷运载。另外，对生态环境的影响也非常大，房山区矿产资源丰富，多年来煤矿和非煤矿山的大规模开采，以及一度十分猖獗的非法开采，导致北部山区及其它涉矿地区的山体、植被遭到严重破坏，生态环境恶化。另外，还有一个问题就是，房山区虽然是一个相对而言较为独立的新城，但是在还没有完全发展起来的情况下，流动人口无序增长引发的“城市病”问题已开始逐步凸显。

二是低端产业规模过大影响了产业升级改造。流动人口从业人员较多的行业都属于劳动密集型产业，技术落后，工业化水平较低。外来务工人员的文化程度非常低，知识、技术、技能积累不足，无法对企业产品、技术、工艺、管理等方面的创新提供有效的智力支持。在服务业中，饮食餐饮、家政服务、批发零售、物流运输、废品回收等传统服务行业所占比重高达85%以上，而金融、信息、保险、教育等现代服务业所占比重不到10%，无法补充高新技术人才，对“一区一城”新房山建设的智力支持明显不足。可以说，低端产业规模过大不仅影响了房山区产业结构的升级改造，无法有效形成与工业化和现代化进程之间的相互促进和良性互动，也无法在结构和质量上支撑房山区社会经济的持续、快速、健康发展，从而在一定程度上影响了房山区工业化和现代化建设的进程。

三是无序聚集滞缓了城乡一体化改造步伐。城乡结合部地区的人口倒挂现象较为严重，个别村、社区的倒挂比例甚至超过2:1。由于流动人口的生活消费水平普遍较低，他们的到来使得这些区域形成了一种以来京务工人员为主要消费对象的低层次经济生活圈，加之公共服务缺失、社会秩序混乱，导致这里的居民长期生活在一种脏、乱、差的环境中。特别值得一提的是，流动人口的大量聚集还刺激了“瓦片经济”的畸形发展，违法建设用于出租的现象较为普遍，查处困难，因拆迁引发的群体访事件时有发生，严重影响了城乡改造和重大项目占地拆迁改造的顺利开展，在一定程度上阻碍了房山区的城市化进程。

四是本地户籍人口就业空间受到一定程度挤压。受传统观念的影响，劳动强度大、工作环境差、工资待遇低的行业对本地户籍的新增劳动力和下岗失业人员缺乏吸引力。相反，对流动人口却有较大的吸引力，就业相对容易。根据统计，全区流动人口就业比重为82%，高出户籍居民20多个百分点。全区建筑业从业人员中流动人口的比重达95%以上，餐饮服务、商品零售、家政服务等第三产业中流动人口的就业比重占80%，特别是废品回收从业人员中流动人口比例则达100%。可以说，房山区经济的快速发展在给流动人口提供了充足就业机会的同时，也给本地区户籍人口新增劳动力就业和下岗失业人员再就业造成了较大冲击。

五是违法犯罪高发对社会安定构成严重威胁。从公安部门反馈的数据来看，近几年来，房山区涉及流动人口的抢劫、抢夺、盗窃、诈骗等侵财性犯罪，以及涉黄涉赌案件呈上升趋势，在被公安机关抓获的违法犯罪嫌疑人中，流动人口所占比例基本占到65至70%。可以说，流动人口已成为影响社会安定的重要不稳定因素。

四、流动人口规模调控工作建议

(一)坚持规划先行，发挥引领

充分发挥规划在流动人口规模调控中的基础引领作用，加强房山新城发展战略研究，对经济社会发展规划、城市规划和土地利用总体规划进行整合，实现“三规合一”，互相衔接。建立重点功能区建设、重大项目实施、重大决策和公共资源配置的人口评估机制，优化重点地区功能布局，避免中心区域流动人口的过分聚集。明确各乡镇、街道的流动人口规模调控责任，加强职能部门之间的沟通协作，逐步构建以流动人口、出租房屋、社会单位信息为核心的共建共享网络体系，建立健全起流动人口规模调控的激励机制与责任落实机制。

(二)坚持产业调控，以业控人

一是实施产业准入。充分发挥产业调控在流动人口规模调控工作中的主导作用，修订产业准入目录，处理好“舍”与“得”的关系，克服“舍不得”的思想，对不符合房山区城市战略定位要求的产业下决心“舍”，压缩淘汰“小、散、低、劣”低端产业；对符合房山区城市战略定位的产业有所为，创造“宽松”的准入政策与发展环境，瞄准“高端化、轻质化、集群化、生态化”的发展方向，加快构建现代产业体系，通过转方式、调结构，引导流动人口合理分布。

二是坚持高端引领。严格执行即将出台的北京市产业发展负面目录，严格执行产业准入标准，大力推进产业结构调整升级，坚决退出低端、发展高端。加快调整退出不符合房山区城市功能定位且聚集较多流动人口的产业，如一般制造、批发零售、低端餐饮住宿等，提高新增产业项目准入门槛，重点发展总部经济、制造业高端环节、金融、技术研发与服务、高端商务、现代物流等知识密集型产业。研究制定鼓励和引进高技术人才来房山区创业和工作的意见，积极引进和培养紧缺的金融、物流、技术服务、管理等高层次人才，特别是加快引进一批符合园区发展需求、精通园区管理、擅长项目有运作的领军人才，实现“筑巢引凤”，优化流动人口结构。

三是强化政策扶持。针对城镇登记本地户籍失业人员制定促进就业优惠政策，鼓励和支持各类培训机构和用人单位依法开展职业培训，为本地户籍就业人员提高自身职业素质、职业技能、就业能力和创业能力提供便利条件，集中开展好政策咨询、职业指导、岗位推介、招聘洽谈等就业服务，不断提高房山区户籍人口就业技能，促进本地户籍人口实现充分就业，逐步形成本地替代外来，倒逼流动人口转移的良性机制。同时，抓紧完善我区人才政策体系和人才共享、流动、激励等机制，加大财政、税收扶持力度，加快研究出台区级就业帮扶政策，探索我区促进城乡困难人员就业的扶持政策，对于本地人口创业、企业吸纳本地人口就业等给予适当税收优惠和奖励，削弱流动人口低成本优势对本地户籍人口就业带来的冲击。

(三)坚持城市化带动，以房管人

一是加强城乡改造。按照率先形成城乡一体化发展格局的要求，全面加快新型城市化进程，加大城乡结合部、城中村等重点地区整体拆迁改造力度，对集贸市场、商业繁华地带等重点区域的流动人口管理和违章建筑进行专项整治，强力推进打击违法用地、拆除违法建设工作。加快完善交通和公共服务设施，打造天蓝、地绿、水清的美丽房山，提升城市承载力，建设好高端、高水平的产业功能区和高品质、高质量的生活服务区，增强对高端要素的吸纳能力，推动流动人口结构全面优化。

二是加强专项整治。开展城乡结合部地区安全生产检查和房屋违法出租问题专项整治，有效治理“群租房”和地下空间违法出租等问题，避免流动人口无序聚集。同时，结合流动人口暂住登记、暂住证办理以及日常管理工作，开展各类重点人员的核查，最大限度地在流动人口群体中将影响社会治安和社会稳定的各类重点人员发现、查找出来，严厉打击涉及流动人口的违法犯罪活动，维护社会面的安全稳定。

三是加强规范管理。研究制定房屋规模化、集约化出租管理的指导性意见，总结推广不同地区、不同类型房屋出租管理有效模式，加大房屋出租税收征缴工作力度，加强出租房屋日常规范化管理，提高出租房屋管理精细化水平。

(四)坚持底数清晰，以证管人

按照“全员采集、全员录入”的标准，将所有在我区居住、务工、经商、上学等流动人口信息进行采集登记，严格做到“来有登记、走有核销，租有登记，停有注销”，深入开展“核登”、“核销”、“核准”、“核全”4项工作，加强信息核实比对，查漏补缺，进一步提高人、房信息的准确率、完整率，最大限度的做到“底数清、情况明”。

加强流动人口动态监测，将户籍人口和流动人口数量倒挂严重的乡镇(街道)、村(社区)作为重点监测对象，实时掌握流动人口和出租房屋数量、结构、分布及增减变化趋势等情况，对流动人口无序过快增长问题及时通报，并采取有效措施抑制流动人口无序盲目聚集膨胀势头，防止形成新的流动人口聚居区。