对人民政协协商民主的几点初步认识
——以房山区政协的实践探索为例
焦启超
中共十八大指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。十八届三中全会特别强调要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”和“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。这些新论述、新要求，把我国的政治文明建设提升到了一个新的高度，折射出我们党对民主政治建设的认识在深化，部署也在深化。在人民政协成立65周年之际，联系房山区政协的工作实际，浅谈几点本人对人民政协协商民主的认识和体会。
一、协商民主的创造源于人民政协的产生和发展
中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是中国共产党和中国人民政治智慧的结晶。人民政协组织是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实践相结合的产物，凝聚着中国共产党从事革命和建设的政治经验和智慧。这项制度、这一组织也是我国政治体制中最富于中国特色的一个部分。人民政协自1949年9月21日成立以来，伴随着共和国的诞生，已经走过了65年的辉煌历程。从其名称和内涵看：政治协商是其本质与核心，与协商民主的发展密不可分。
1949年9月21--30日召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。会议代行全国人民代表大会的职权。通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》；制定了《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》；决定了新中国的名称和国都、纪年、国歌、国旗等一系列重大事项。这次会议的政治协商是最高层次、最高形式的协商，协商的是建国大业。这次会议还制定通过了中国人民政治协商会议组织法，使中国人民民主统一战线在组织上完备和固定下来。
1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行全国人大的职权，但作为中国最广泛的爱国统一战线组织继续存在，并在国家政治生活和社会生活以及对外交往中发挥着重要作用。在人民政协产生和发展的过程中，随着形势任务的变化，特别是改革开放的需要，在最初政治协商一项职能的基础上，逐步延伸、拓展出了民主监督、参政议政职能。从而形成了人民政协政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能。履行人民政协职能是人民政协工作的基本内容和主要任务，是发挥人民政协作用的基本途径，也是人民政协协商民主的重要渠道和重要载体。
纵观人民政协的发展史，人民政协造就了协商民主，协商民主的创造完善了人民政协。这是一个历史奇迹，具有鲜明中国特色民主政治的历史奇迹。
二、人民政协协商民主的主要特点
协商民主具有鲜明的中国特色，表明了我党发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，坚持顺应时代潮流，扎根于中国土壤，走中国特色社会主义政治发展道路的战略选择。人民政协作为协商民主的重要渠道，其主要实现形式有如下几个方面的特点：
一是协商制度的法定性。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这一性质的确定，决定了人民政协的协商民主是国家制度层面的民主形式，具有宪法地位和政策依据。
二是协商主体的广泛性。人民政协由不同界别组成，这是政协最显著的特征。在组织和人员构成上不受地域和人口比例的限制。它既包括各党派、各人民团体、各少数民族和各界的代表，又包括港澳同胞、台湾同胞和归国侨胞以及特别邀请人士，同时，适应经济社会发展和阶层结构的变化，还能不断吸纳新的社会阶层的代表。
三是协商过程的规范性。这里主要讲协商形式和协商程序， 2006年中共中央发布了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（5号文件），这是我国历史上第一次以执政党文件的形式，就人民政协工作作出详细的规范，是新时期人民政协事业发展的行动纲领。关于协商形式和协商程序，在中央5号文件中都有明确的规定。
协商形式：人民政协政治协商的形式一般被规范为八种：即全体会议、常委会议、主席会议、常委会专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、政协内部协商会议。这些形式的形成和确定，使人民政协的政治协商更加郑重经常、生动活泼、富有成效。这几种协商形式的逐步确定，保证了各界别、各层次的政协委员都享有平等的政治权利。
协商程序：政治协商的程序一般被规范为五种:协商议题的提出和确定程序；安排协商活动的程序；通报情况、听取意见、参与协商的程序；及时整理并报送协商成果的程序；意见和建议处理及反馈程序。
协商形式和协商程序的形成和确定，使人民政协的政治协商更为规范、更具时效性和实效性。
四是协商意见的包容性。人民政协坚持求同存异的原则，尊重各党派、各团体、各阶层人士的意见，包容统一战线成员在信仰、利益和观念等方面的差异。政协委员无论来自哪个界别，无论从事何种职业，都享有平等的政治权利，都能够在共同的政治基础上充分表达不同的意见和诉求。同时，人民政协又坚持民主的多数与少数相统一的原则，既反映多数人的愿望，又吸纳少数人的合理主张；既接受支持的、一致的意见，又听取批评的、不同的声音，体现了巨大的包容性。
三、人民政协协商民主的重要载体
政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三项主要职能，也是人民政协协商民主的重要载体。因此，完善和推进人民政协的协商民主，需要把履行政协三项主要职能与协商民主有机结合起来，并根据形势和任务的要求，在人民政协理论和民主协商理论不断深化、具体实践不断丰富的过程中探索前进、不断发展。
（一）在政治协商中推进协商民主
在人民政协政治协商的协商形式中，政协全会是政协协商议政的最高形式，常委会议是政协全会闭会期间协商议政的主要形式，主席会议是具有党际协商特点的协商议政的重要形式，专题议政会就公共政策、改革方案、重大项目等进行协商议政，专门委员会会议（界别协商）通过课题调研进行协商，秘书长会议就各民主党派、无党派人士和人民团体共同关心的问题进行协商。通过多层面组织的政治协商，丰富协商内容，扩大协商参与面，增强协商实效。
在这方面，房山区政协进行了有效的实践：近些年运用较多的主要是全体会议和常委会议。比如，利用每年政协全体会议召开的时机，开展协商活动。主要包括讨论协商政府工作报告、组织专题论坛、召开专题座谈会等，就全区发展的重大问题或某项或几项重要问题，开展协商议政，提出意见建议。房山“十二五”规划的编制、主导产业发展、城市建设管理等重大议题的协商，紧贴房山实际，协商成效突出，很好地服务了全区发展。
（二）在民主监督中推进协商民主
主要在三个方面来推进。其一，通过各种视察加大民主监督力度，充分发挥年末视察参与面广、平时视察针对性强、专项视察重点突出、跨区视察交流互动的作用；其二，通过加强提案办理提高民主监督的深度；其三，通过反映社情民意和特邀监督员活动，扩大民主监督的广度。这三个方面可以概括为专项监督、评议监督、特约监督。
近些年，房山区政协除通过以上形式和方法履行民主监督职能外，为进一步发挥政协优势、深化民主监督职能，在实践上做了有益的尝试，丰富了民主监督的内容。六届和七届政协以来，区政协连续六年针对全区性的某项重要工作，选择一个相关的重要职能部门开展民主评议活动，在监督内容与重点、监督方式与监督形式、监督意见形成与报送、监督意见办理与反馈等方面，都更加具体、更加规范、更加具有针对性。比如对全区教育、卫生、劳动就业、建筑建材房地产等重大工作和主导产业发展的民主评议，都取得了良好的成效，推动了相关工作的有效落实。
（三）在参政议政中推进协商民主
参政议政主要形式是专题调研和提案工作，这是人民政协两项极为重要的经常性工作。通过专题调研为党政部门科学、依法、民主决策提供依据。通过政协提案，在经济社会发展的多个多方面、多个领域形成意见建议。这两项工作也为政协委员提供了政治参与的平台。
在这方面，房山区政协也有较好的实践。比如调查研究，除按照一般性程序开展调研外，这几年，每年对重点课题都集中组织一次调研报告研讨活动，大大提高了调研质量，为参政议政奠定了坚实的基础。提案工作在提案提出、办理、反馈等环节更为规范有效。例如，关于应对金融危机的系列调研、关于全区水环境改善治理的系列提案，都发挥了重大的作用。
四、适应发展要求切实搞好人民政协的协商民主
为进一步发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，党的十八届三中全会提出了五项举措：一是，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化；二是，各级党委和政府、政协要制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见；三是，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序；四是，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效；五是，在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。
适应新形势、新任务的要求，充分发挥人民政协协商民主的作用，需要以制度化、规范化、程序化为核心，进一步完善并做好以下工作。
一是进一步建立健全协商民主的工作制度。对于哪些内容需要协商，由哪一方面、哪一层次、通过何种形式进行协商等，都要在制度中作出具体、明确的规定。不仅如此，人民政协的协商民主还应该在党政部门的相关制度中得以体现。比如，把政治协商列入党委重大决策议事程序，把民主监督列入检查党政机关工作作风的一项重要内容，把落实政协的意见建议作为对党政部门领导和工作人员实绩考核的重要依据等。
二是进一步推进协商民主的规范化和程序化。协商民主的规范化和程序化，指的是协商的各个环节，包括协商计划的提出和确定、协商议题的采集和确定、协商的过程、协商意见建议的反馈等，都要有规范的程序和要求。协商议题来源应该多通道，既有协商主体党委部门提出的，也有协商客体政协通过常委会议、主席会议甚至是界别会议提出的。协商议题要尽可能事先计划，临时性议题要做到事先通报。协商决定一旦形成，要以协商纪要或其他形式予以记录和公布，然后交由有关部门或单位组织实施，同时启动相关监督程序，关注和督促实施。在这个环节，要对党委、政府及其有关部门落实政协意见建议的时限要求、反馈方式等作出明确、具体规定，要建立健全通报制度，将贯彻落实情况在一定范围内进行通报，或借助传媒向社会公开。
三是进一步完善组织工作机制。提高人民政协协商民主质量和水平，组织工作至关重要。从人民政协自身的角度看，应高度重视协商民主组织工作机制的健全完善，夯实搞好协商民主的组织基础。首先，要在党的有关理论、方针、政策的指导下，坚持“围绕中心、服务大局”的原则，独具特色、富有成效地开展工作；第二，要以健全完善政协内部工作机制为着力点，在借鉴已经成熟的做法、经验的基础上，随着形势任务的变化，坚持与时俱进，把握新特点，探索新规律，推动协商民主组织工作机制的健全完善。第三要注重委员参与的代表性和广泛性，充分调动各界别委员的积极性、主动性，并使之做到经常化、规范化。
人民政协作为我国协商民主的重要渠道和主要形式，具有强大的政治功能，随着党的十八大建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局的确定，随着我国民主政治建设进程的深入推进，人民政协的协商民主，必将在中国特色社会主义道路、理论、制度体系的不断发展中发挥更加重要的作用，彰显出中国特色社会主义民主政治的强大生命力。
此文被评为2014年优秀调研成果
作者系区工商联党组书记
