关于加大自然保护区监管力度的提案

提案人  相国强

 

问题：

自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水域或海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。我区有蒲洼自然保护区、石花洞自然保护区和拒马河自然保护区，面积约101.7平方公里。这三个自然保护区分别为森林生态系统类型、地质遗迹类型和水生野生动物类型。然而经过近20年的发展和保护，我区自然保护区建设管理仍存在一些障碍与问题。

分析：

一、管理机构不健全，人员配备不到位。这三个自然保护区中，蒲洼自然保护区与蒲洼乡镇政府是一套人马两块牌子；石花洞自然保护区一直未设机构；拒马河自然保护区虽设有管理机构，但其人员配备远远不足以保障日常运行与监管工作的实际需要，严重影响到自然保护区管理水平的稳定提升。

二、资金投入总量不足，建设管理受限。自然保护区建设管理事业具有明显的社会公益属性，需要地方财政专项足额投入。然而，我区三个自然保护区均面临资金投入严重不足问题，运行经费缺乏，基本建设经费无保障。自然保护区管理还多依赖于人力，在科学化、信息化和规范化建设方面均面临资金不足的限制。

三、保护区边界与范围不清，“一地多帽”、“叠罗汉”现象突出。尽管我区三个市级自然保护区建设管理均超过10年，但由于当时采取的主要是“抢救式保护”，在没有妥善解决边界问题的情况下即划建为自然保护区，确界定标工作普遍滞后，自然保护区与风景名胜区、地质公园等高度重叠。例如，石花洞自然保护区既是地质公园，也是风景名胜区。

四、居住社区与自然保护区存在矛盾，给生态保护建设带来压力。自然保护区划建之初就有大量城镇居民点、生产生活用地和设施等人类活动区域。例如，拒马河自然保护区主要范围包括房山区十渡镇和张坊镇所辖的14个行政村。一方面，自然保护区内居民的生产生活，道路、生活设施建设均受到影响。另一方面，自然保护区内部和周边社区居民活动频繁，又会给保护区管理和生态环境建设带来很大压力，处理不好会影响社会稳定。

建议：

一、建立健全自然保护区管理机构

按照《深化党和国家机构改革方案》要求，依据市委市政府相关精神，尽快完成区级层面自然保护区管理体制改革，组建独立的自然保护区管理机构，明确区级主管部门和工作职责，配齐配强人员，为自然保护区规范化建设与管理奠定坚实基础。

二、层层压实生态环境保护与建设责任

强化“党政同责、一岗双责、失职追责”，要将自然保护区建设与管理纳入区域经济社会发展规划和领导干部任期目标责任考核指标体系，作为生态文明建设和绿色发展，以及领导干部离任审计和生态环境损害追责的重要依据。进一步探索完善林长制、河长制等保护管理机制，加大对自然保护区造成损害人员的追责处罚力度。

三、进一步强化监督执法

引入社会监督和第三方监督，实现监督检查工作常态化，积极推动监管平台建设，对自然保护区内违法违规活动保持高压态势。加强对自然保护区生态环境监督，与司法、检察、审计等部门衔接，建立跨部门、跨区域执法协作机制，统一行使生态环境监督执法，推动实现部门与地区间监管资源共享、联动预防监控和联动检查处理。加强对自然保护区自然资源资产保护利用监督，严禁任意改变自然保护区用途。

四、扎实推进确界工作

按照国家林业和草原局统一部署，尽快完成自然保护区确界工作，确保每个自然保护区实现“范围图与现地保持一致、现地与实际管理范围保持一致、范围图与实际管理范围保持一致”的“三一致”目标。加快编制自然保护区总体规划，指导保护区规范化建设与管理。

五、有效解决历史遗留问题

建议将自然保护区内核心区、缓冲区原住居民逐步搬出。对暂时不能搬迁的原住居民，允许其在传统生产生活区域开展必要基本的活动，积极安排生态护林员等生态公益岗位，发展绿色替代生计。着力解决自然保护区与其他自然保护地区域交叉、空间重叠的问题，明确与自然保护区交叉重叠的其他类型自然保护地不再保留牌子，实行一区一牌。建立矿业权退出机制，引导矿业权分类处置，在2020年前全面完成依法有序退出。

六、建立资金长效投入机制

建立以财政投入为主的资金保障机制，保障自然保护区建设和运行管理。按照所有权管理职责，三个自然保护区资金应纳入市级政府财政预算。

 

 

关于加大自然保护区监管力度的提案办理情况

承办单位  区生态环境局

 

一、建立健全自然保护区管理机构

蒲洼自然保护区:蒲洼自然保护区于2007年10月经北京市机构编制委员会办公室批复成立了北京市房山区蒲洼自然保护区管理处，处级领导职位1正2副。根据《关于完善蒲洼自然保护区管理体制和增加事业编制的函》（房编办字【2018】82号）文件批复：核定北京市房山区蒲洼自然保护区管理处财政补助（全额）事业单位8名，处级领导职数1正2副，编制来源由区内调剂增加4名，蒲洼乡政府划转4名。目前在编人数3名，其余编制人员正在积极招录中。

拒马河水生野生动物自然保护区（以下简称“拒马河自然保护区”）:拒马河自然保护区于1996年11月经北京市人民政府批准成立（北京市人民政府第93期常务会议纪要）。2007年6月由区编办批准成立拒马河水生野生动物自然保护区管理所（房编办字【2007】62号），为全额拨款事业单位，人员编制3人。隶属于房山区养殖业服务中心。2017年底农口改革后,隶属于区农业技术综合服务中心，行政主管部门为区农委。2019年4月机构改革后，保护区管理所整建制划归区园林绿化局，目前在编在岗3人。

石花洞自然保护区：石花洞自然保护区于2000年12月经北京市人民政府批准建立（京政函【2000】202号）。2018年8月，区编委下发《关于北京市房山区石花洞风景名胜区管理处机构设置和职能调整的通知》（房编委字【2018】7号），明确北京市房山区石花洞风景名胜区管理处加挂北京市房山区石花洞自然保护区管理处牌子，统一负责石花洞风景名胜区和自然保护区的管理工作。调整后，北京市房山区石花洞风景名胜区管理处（北京市房山区石花洞自然保护区管理处）财政补助（全额）事业编制仍为10名，处级领导职数仍为1正2副，科级领导职数仍为3正。

二、进一步强化监督执法

1.开展清除非法猎捕工具专项行动

2019年度春季候鸟迁飞期和禁猎期，在自然保护区内野生动物主要分布区和集群活动地区，以及候鸟繁殖地、迁飞停歇地、迁飞通道等重点地区，组织执法力量开展野外巡护、巡查，并面向群众进行了法制宣传和生态教育。巡查重点包括：自然保护区、十渡镇拒马河沿线（黑鹳保护小区）、上方山国家森林公园等重要区域，以及深山区野生动物主要分布地等。巡查出动执法人员1200余人次，里程共计15000余公里，通过巡查，发现非法猎具4 张，全部为粘网，已清除销毁。

2.开展野生动物保护巡护监测

自2014年以来，经区政府批准区园林绿化局聘用10名专职人员具体负责全区市、区级5个监测站、11监测点以及我区保护区、重点湿地、公园等自然保护地的保护以及野生动物栖息地巡查和疫源疫病监测工作。每名监测员按照职责分工，在规定的时间、规定的路线和范围，按照各保护地内保护对象的生活习性，早晚各巡查、监测一次，加强对野生动物的保护力度，发现保护区内的保护对象出现异常情况，立即上报至区园林绿化局，由相关人员处理。

3.会同相关执法部门开展联合执法

一是严厉打击破坏保护区内野生动植物资源违法犯罪行为。今年春季，区园林绿化局开展了“严厉打击犀牛和虎及其制品非法贸易”、“打击破坏野生动物资源违法犯罪”、“绿卫2019”等三个专项行动。行动中，联合属地乡镇，会同工商、渔政等部门进行了联合执法，森林公安通过摸排线索，侦破一起通过手机微信进行交易、快递物流进行发货的刑事案件。据统计，本年度截至目前，办理刑事案件7 起，包括：非法狩猎案2起，非法收购、出售、运输珍贵濒危野生动物案4起，涉案野生动物68只，其中国家重点保护11只，北京市重点保护野生动物57只。当事人均已刑事拘留。查处行政案件10 起，行政罚款共计28200元。

二是自2016年以来，区园林绿化局联合北京市园林绿化局执法监察大队、涿州市自然资源和规划局、十渡镇政府、张坊镇政府，对拒马河房、涿流域开展联合执法专项行动。主要对拒马河水生野生动物自然保护区、蒲洼自然保护区周边的农家院、集市、道路两侧及河道两侧开展检查，并对市民发放保护野生动物宣传品与宣传材料，讲解保护野生动物的相关知识，同时告知如果发现有破坏野生动物栖息地、惊扰野生动物正常栖息的活动，立即上报至主管部门。

三是配合拆违执法机关做好违法建设的认定和移送工作。会同乡镇政府、城管等部门加大联合执法力度，通过卫星遥感、街景拍摄等手段，不断扩大我区违法占地违法建设查处网络覆盖和提高查处效率,共同遏制“新生两违”。

四是积极做好关于自然保护区的“绿盾专项行动”等相关联合执法工作。与生态环境、农业农村、林业草原等部门积极配合做好相关专项行动工作，做好相关问题整改等后续工作。

通过开展以上专项行动，对保护区内相关违法犯罪行为形成了高压打击态势，营造了良好的野生动植物保护氛围。

三、扎实推进自然保护区规划编制工作

目前，蒲洼自然保护区正在进行《北京蒲洼市级自然保护区总体规划（2018—2028）》编制工作，初稿已经完成，待专家论证后以区政府名义报市园林绿化局审批。

拒马河自然保护区与十渡国家地质公园、十渡风景名胜区边界范围有交叉重叠部分。目前，区园林绿化局已启动拒马河自然保护区边界范围及功能区调整工作，并于2019年4月29日，邀请市园林绿化局有关领导及相关专家就保护区建设及边界调整等工作召开了研讨会。下一步，区园林绿化局将按程序逐级上报申请，加快推进拒马河自然保护区边界调整、重新划定功能区、勘界立标等工作。待边界调整及重新划定功能区请示获批并完成边界调整等相关工作后，按程序启动规划编制工作，科学规划功能重叠区域。

四、积极化解历史遗留问题

由于历史原因，蒲洼自然保护区内分布着8个村庄，拒马河水生野生自然保护区分布着14个村庄，以及省级主要干道，大量的车辆和行人频繁穿越保护区，与《中华人民共和国自然保护区条例》的规定存在矛盾。为此，区园林绿化局在加快推进规划编制的基础上积极探索解决生态保护和经济发展矛盾的新路径，科学推进人居环境与物种保护工作，努力营造生态修复人人尽责的良好氛围。一是督促保护区管理机构加大环境治理力度、改善保护对象的生存环境；二是积极争取政策支持，联合区直相关部门引进高端项目、大力发展有机农业，减少农业生产过程中对生态环境的污染；三是协助属地政府积极推进经济发展转型，加快由资源型经济向服务型经济转变进程。

石花洞自然保护区内曾设立过石灰岩、煤矿采矿权。截止2013年，石花洞自然保护区涉及的河北镇、佛子庄乡辖区内所有煤矿、非煤矿山均已关闭，并对部分废弃矿山开展生态修复工作。

五、努力争取资金投入

自蒲洼保护区建立以来，区园林绿化局根据自然保护区管理机构的申请和实际管护需要，以项目建设和资金支持等多种形式支持保护区建设，用于开展蒲洼自然保护区森林资源和野生动植物物种的保护。

2019年3月25日，区委办公室下发《关于调整区园林绿化局职责机构编制的通知》（京房办发[2019]25号），将保护区管理职能纳入区园林绿化局，在以前工作的基础上，区园林绿化局将积极协调市区相关部门，争取加大资金投入，用于各自然保护区的科普宣传、日常管护、资源调查、生态环境恢复及物种保护等相关工作，提高自然保护区的综合管理水平。